Mittwoch, 4. Mai 2016

Emissionshandel - EuGH: Der Korrekturfaktor muss korrigiert werden

● Rechtsanwalt Dr. Markus Ehrmann, Hamburg ● 

Mit Urteil vom 28. April 2016 hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) festgestellt, dass die von der Europäischen Kommission festgesetzte Menge an zuzuteilenden Emissionsberechtigungen ungültig ist. Anlass waren diverse Vorabentscheidungsverfahren, die darauf abzielten, dass der sog. „sektorübergreifende Korrekturfaktor“ („Cross Sectoral Correction Factor“ – CSCF) zu hoch angesetzt ist. Entgegen dem Begehren der Klägerinnen stellte der EuGH jedoch nicht fest, dass der Korrekturfaktor zu „scharf“ ist. Vielmehr kam er zu dem Ergebnis, dass die Kommission die Gesamtmenge an Emissionsberechtigungen falsch berechnet hat und daher auch der Korrekturfaktor falsch angesetzt worden ist. Der Gerichtshof gibt der Kommission zehn Monate Zeit, um die Berechnung neu vorzunehmen. 

I. Hintergrund 

Dr. Markus Ehrmann
Die Regelungen zum europäischen Emissionshandel in der dritten Zuteilungsperiode sahen für den Fall, dass die Anzahl der von allen europäischen Anlagenbetreibern rechtmäßiger Weise beantragten Emissionsberechtigungen („beantragte Menge“) die festgesetzte Obergrenze an zuzuteilenden Emissionsberechtigungen („Obergrenze“) überschreitet, vor, dass jede einzelne Zuteilung anteilig um einen Faktor aus dem Quotienten Obergrenze/anerkannter Bedarf gekürzt wird, bis die Obergrenze eingehalten wird. Dieser Quotient, der CSCF fiel relativ hoch aus. Er beträgt 2013 ca. 6 % und steigt dann innerhalb der dritten Zuteilungsperiode 2013-2020 jährlich bis auf ca. 18 % in 2020 an.

Aufgrund dieser relativ hohen Kürzung der Zuteilung hatten viele Anlagenbetreiber in Deutschland Widerspruch gegen die Zuteilungsentscheidungen der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) eingelegt und die Festlegung des Korrekturfaktors angegriffen. Auch in anderen Mitgliedstaaten machten viele Anlagenbetreiber von Rechtsbehelfen gegen die Zuteilungsentscheidung Gebrauch. Da die Festlegung des Korrekturfaktors durch die Europäische Kommission auf der Grundlage von europarechtlichen Regelungen erfolgt, ist dessen Überprüfung eine Aufgabe des EuGH. Daher legten mehrere Gerichte aus verschiedenen Mitgliedstaaten dem EuGH diverse Fragen zur Festsetzung des CSCF zur Vorabentscheidung vor. Die ersten Verfahren kamen aus Österreich (Rechtssachen „Borealis Polyolefine“ C-191/14 und „OMV Refining & Marketing“ C-192/14), den Niederlanden („Dow Beneleux“, Rechtssache C-295/14) und Italien („Esso Italiana u.a.“, Rechtssachen C-398/14, C-391/14 bis 393/14). Der EuGH hat diese Verfahren verbunden und nun gemeinsam entschieden.

II. Urteil des EuGH 

Der CSCF ist in der Emissionshandels-Richtlinie vorgesehen (Art. 10a Richtlinie 2003/87/EG). Die Einzelheiten der Zuteilung der Emissionsberechtigungen und so auch des sektorübergreifenden Korrekturfaktors hat die Kommission auf der Grundlage dieser Richtlinie in den sog. „einheitlichen EU-Zuteilungsregeln“ festgelegt (Beschluss 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011, dort Art. 15 Abs. 3). Auf der Grundlage dieser Vorschriften und auf Basis der konkreten Zahlen genehmigte die Kommission in einer Entscheidung im September 2013 die nationalen Umsetzungsmaßnahmen („National-Implementation-Measures“ – NIM), bestimmte die Gesamtmenge der zuzuteilenden Emissionsberechtigungen und legte den Korrekturfaktor fest (siehe Beschluss der Kommission 2013/448/EU vom 5. September 2013, sog. „NIM-Beschluss“, dort Art. 4 und Anhang II). Die national für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen zuständigen Stellen, in Deutschland also die DEHSt, hatten bei den individuellen Zuteilungen an die einzelnen Anlagenbetreiber diesen Korrekturfaktor ohne weitere Überprüfung anzuwenden. 

Die Klägerinnen hatten daher die nationalen Zuteilungsentscheidungen angegriffen. Den NIM-Beschluss vom September 2013 konnten sie nicht direkt angreifen, da sie durch ihn nicht unmittelbar und individuell betroffen waren, denn dieser bedurfte noch einer nationalen Umsetzung. Die nationalen Gerichte hatten die Verfahren ausgesetzt und dem EuGH diverse Fragen zur Entscheidung vorgelegt, ob die Regelungen zum CSCF in den einheitlichen EU-Zuteilungsregeln und die konkrete Festlegung des CSCF in dem NIM-Beschluss vom September 2013 den Vorgaben der Emissionshandels-Richtlinie entsprechen. Der EuGH kam zu dem Ergebnis, dass zwar die Regelungen in den einheitlichen Zuteilungsregeln den Anforderungen der Emissionshandels-Richtlinie entsprechen, nicht jedoch die konkrete Festlegung der Höchstmenge der zuteilbaren Emissionsberechtigungen und damit der CSCF. Daher hat der EuGH diesen für ungültig erklärt. Diese Feststellung hat er jedoch zeitlich begrenzt: Sie gilt nicht für die Vergangenheit. Innerhalb von zehn Monaten hat die Kommission einen überarbeiteten Korrekturfaktor vorzulegen. 

1. Gültigkeit der Regelung in einheitlichen EU-Zuteilungsregeln zu CSCF

Im Hinblick auf die Regelung des CSCF in den einheitlichen EU-Zuteilungsregeln hat die Prüfung des EuGH ergeben, dass diese Regelung – anders als die konkrete Festsetzung (siehe dazu 2.) - gültig sei. Insbesondere sei es zulässig, bei der Festlegung der jährlichen Höchstmenge an Emissionsberechtigungen die aus der Stromerzeugung stammenden Emissionen auszuschließen.

Nach Ansicht der Klägerinnen hätte die Kommission bei der Festlegung des Korrekturfaktors die Emissionen bestimmter Stromerzeuger in die jährliche Höchstmenge an Emissionsberechtigungen einbeziehen müssen. Dies gelte insbesondere für die Emissionen aus der Erzeugung von Strom aus Restgasen (wie etwa Kuppelgasen) und von Strom aus Kraft-Wärme-Koppelung. 

Der EuGH weist jedoch auf den Grundsatz der Emissionshandel-Richtlinie hin, dass die Emissionen von Stromerzeugern – im Unterschied zu Industrieanlagen - bei der kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen nicht berücksichtigt werden. Vielmehr müssen Stromerzeuger für ihre Emissionen Emissionsberechtigungen ersteigern. Dieser Grundsatz gelte auch im Hinblick auf die Festlegung der jährlichen Höchstmenge an kostenlos zuzuteilenden Emissionsberechtigungen. Trotz dieser klaren Unterscheidung zwischen Stromerzeugern und Industrieanlagen könnten jedoch Industrieanlagen für bestimmte Emissionen im Zusammenhang mit der Stromerzeugung kostenlose Emissionsberechtigungen zugeteilt werden. Diese Emissionen würden jedoch nicht in die jährliche Höchstmenge an Emissionsberechtigungen einbezogen. Diese asymmetrische Berücksichtigung von Emissionen aus der Erzeugung von Strom aus Restgasen und von Wärme durch Kraft-Wärme-Koppelung bei Industrieanlagen einerseits und bei Stromerzeugern andererseits führe zwar zu einer Erhöhung des Korrekturfaktors. Jedoch stehe eine solche asymmetrische Behandlung der Emissionen im Einklang mit dem Hauptziel der Emissionshandels-Richtlinie, nämlich dem Schutz der Umwelt durch eine Verringerung der Treibhausgasemissionen. Zur Begründung stützt sich der EuGH auf ein Urteil aus dem Jahre 2008 („Arcelor Atlantique et Lorraine u. a.“, Urteil vom 16. Dezember 2008, Rechtssache C-127-07, Rn. 31). Dort wird ausgeführt, dass das Ziel des Emissionshandel-Systems der Schutz der Umwelt durch eine Begrenzung der Treibhausgasemissionen sei.

2. Gültigkeit der konkreten Festsetzung des CSCF im NIM-Beschluss 

Die konkrete Festsetzung des CSCF im NIM-Beschluss erklärt der EuGH für ungültig, da die Kommission die jährliche Höchstmenge an Emissionsberechtigungen und damit auch den Korrekturfaktor nicht gemäß den Anforderungen der Emissionshandels-Richtlinie festgelegt hat.

Denn dies beruhe auf inkohärenten Daten. Diese falsche Datengrundlage beruht nach Auffassung des EuGH auf einer nicht zutreffenden Auslegung der Kommission der Regelung über die Festlegung der jährlichen Höchstmenge an Emissionsberechtigungen und damit des Korrekturfaktors (Art. 10 a Abs. 5 Unterabsatz 1 Buchst. b) der Emissionshandels-Richtlinie). Danach dürfen für die Berechnung nur Emissionen von Anlagen berücksichtigt werden, „die erst ab 2013“ in das Emissionshandelssystem einbezogen werden. Nach der Auslegung des EuGH ist damit nicht auf alle ab 2013 einbezogenen Emissionen, sondern auf Emissionen von Anlagen, die erst ab 2013 in das Emissionshandelssystem einbezogen werden, abzustellen. Dies steht einer Berücksichtigung von Emissionen aus seit 2013 dem Emissionshandel unterfallenden Tätigkeiten entgegen, soweit diese Emissionen von Anlagen ausgehen, die vor 2013 in das Emissionshandelssystem einbezogen waren. Die jährliche Höchstmenge erfüllt daher nicht die Anforderungen aus der Emissionshandels-Richtlinie, da sie zu hoch angesetzt ist. Somit stellt der EuGH fest, dass die Kommission dafür Sorge hätte tragen müssen, dass die Mitgliedstaaten ihr die Daten übermitteln, auf die es ankommt, damit sie ihre eigenen Verpflichtungen zur Berechnung der Höchstmenge und des CSCF erfüllen kann.

3. Zeitliche Begrenzung der Wirkungen und Folgen des Urteils

Die Feststellung der Ungültigkeit der konkreten Festsetzung des CSCF im NIM-Beschluss würde eigentlich dazu führen, dass dieser nicht angewendet wird. Dies würde auch die bestehenden individuellen Zuteilungsentscheidungen betreffen, sie könnten also aufgrund eines fehlenden gültigen Korrekturfaktors aufgehoben werden.

Um Rechtsicherheit zu schaffen, möchte der EuGH eine solche „Rückwirkung“ jedoch aus drei Erwägungen heraus vermeiden und begrenzt daher zeitlich die Wirkung seiner Ungültigkeitsfeststellung:
  • Die Aufhebung des Korrekturfaktors würde zunächst alle endgültigen Zuteilungen in Frage stellen, die vor Verkündung dieses Urteils erfolgt sind. Damit bestünde nach dem EuGH die Gefahr schwerwiegender Auswirkungen auf eine Vielzahl gutgläubig begründeter Rechtsverhältnisse. Zu einer Rückforderung bereits zugeteilter und ausgegebener Emissionsberechtigungen soll es also nicht kommen.
  • Sodann stünde die Feststellung der Ungültigkeit der Festsetzung des CSCF in Ermangelung eines anwendbaren Korrekturfaktors der Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die Zeit nach Verkündung des vorliegenden Urteils entgegen. Das daraus entstehende vorübergehende „Rechtsvakuum“ könnte die Durchführung des Emissionshandelssystems und damit die Erreichung der damit verfolgten Ziele gefährden.
  • Schließlich sei es aufgrund der Feststellung der Ungültigkeit der Höchstmenge an Emissionsberechtigungen und der darauf basierenden, an die Kommission erteilten Aufgabe, den Korrekturfaktor zu überarbeiten, nicht ausgeschlossen, dass dies zu einer Absenkung der jährlichen Höchstmenge an Emissionsberechtigungen und einer entsprechenden Erhöhung des Korrekturfaktors führe.
Aus diesen Gründen begrenzt der EuGH zeitlich die Wirkung seiner Feststellung der Ungültigkeit der Regelungen des CSCF im NIM-Beschluss: Zum einen soll diese Feststellung erst nach zehn Monaten Wirkungen entfalten, um der Europäischen Kommission den Erlass der erforderlichen Maßnahmen zu ermöglichen. Zum anderen sollen die auf der Grundlage der für ungültig erklärten Bestimmungen erlassenen Maßnahmen nicht in Frage gestellt werden können.

III. Bewertung 

Der EuGH folgt damit im Ergebnis der Generalanwältin beim EuGH: Frau Professor Kokott hatte in ihren Schlussanträgen vom 12. November 2015 vorgeschlagen (siehe den Beitrag vom 23. November 2015), den Beschluss der Europäischen Kommission zur Festlegung des CSCF für ungültig zu erklären. Jedoch stützt sich der EuGH auf eine andere Begründung.

1. Begründung des CSCF

Die Generalanwältin hatte vorgeschlagen, die Festlegung des CSCF allein aus dem formalen Grund für ungültig zu erklären, dass die Kommission sie unzureichend begründet habe. Denn die Festlegung enthalte nicht alle Daten, die die Kommission für die Berechnung des Korrekturfaktors verwendet hat. Damit könnten weder die betroffenen Anlagenbetreiber die Festlegung des Korrekturfaktors nachvollziehen, noch könne der EuGH diese überprüfen. Dem ist zuzustimmen, denn in dem NIM-Beschluss der Kommission vom 5. September 2013 sucht man vergeblich nach einer Begründung der Berechnung des CSCF.

Es überrascht daher, dass Ausführungen zur fehlenden Begründung der Kommission in dem EuGH-Urteil fehlen. Dies gilt umso mehr, als der EuGH ja der Kommission zur Aufgabe macht, die Höchstmenge neu zu berechnen und den Korrekturfaktor neu festzulegen. Hier wäre es wünschenswert gewesen, dass der EuGH der Kommission mit auf den Weg gibt, dass sie diese Entscheidung begründet. Sonst besteht die Gefahr, dass auch die erneute Festlegung des Korrekturfaktors nicht nachvollziehbar ist. Das würde diese Festlegung wieder angreifbar machen, so dass auch wieder gegen die neue Entscheidung der Kommission bzw. die darauf basierenden Zuteilungsentscheidungen geklagt werden könnte. Damit ist im Hinblick auf die Rechtssicherheit, die der EuGH bei der Festlegung der Wirkung seines Urteils betont, wenig erreicht.

2. Fehlende Abwägung zwischen Umweltbelangen und Bedürfnissen der Wirtschaft

Der EuGH rechtfertigt die asymmetrische Behandlung der Berücksichtigung von Emissionen aus der Erzeugung von Strom von Industrieanlagen einerseits und von Stromerzeugern andererseits und die sich daraus ergebende Erhöhung des Korrekturfaktors damit, dass diese dem Hauptziel der Emissionshandels-Richtlinie, nämlich dem Schutz der Umwelt durch eine Verringerung der Treibhausgasemissionen entspreche. 

Damit stellt der EuGH indes einseitig auf die Umweltbelange des Emissionshandel-Systems ab. Diese Belange hätten jedoch in eine Abwägung eingestellt werden müssen mit den Interessen und Bedürfnissen der europäischen Wirtschaft. Denn dem System des Emissionshandels als ökonomisches Instrument ist es gerade inhärent, einen Ausgleich zwischen den Umweltzielen und den Bedürfnissen der Wirtschaft zu finden. Genau aus diesem Grunde wurde zur Reduzierung der Treibhausgase überhaupt dieses Instrument eingeführt und nicht ein anderes wie etwa eine CO2-Steuer oder ein ordnungsrechtliches Instrument. Diese Überlegung findet sich deutlich in Art. 1 der Emissionshandels-Richtlinie wieder: Dort heißt es, dass Ziel des Systems des Emissionshandels eine Verringerung von Treibhausgasemissionen ist und dieses auf „kosteneffiziente und wirtschaftlich effizienter Weise“ verwirklicht werden soll. Weiterhin kommt dieser Aspekt im fünften Erwägungsgrund der Richtlinie zum Ausdruck: Dort wird als Ziel ebenfalls die Verringerung von Treibhausgasemissionen im Rahmen des Kyoto-Protokolls genannt. Zugleich wird ausgeführt, dass diese Verpflichtung durch einen effizienten europäischen Markt für Emissionsberechtigungen und unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklungen und der Beschäftigungslage erfüllt werden. Auf dieser Grundlage hat das Europäische Gericht bereits 2005 in einer Entscheidung ausgeführt, dass mit der Richtlinie damals ein Emissionshandels-System geschaffen werden soll „unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung“. Das Ziel der Verringerung von Treibhausgasen soll „unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der europäischen Wirtschaft“ verwirklicht werden („Vereinigtes Königreich gegen Kommission“ Urteil vom 23. November 2005, Rs. T-178/05, Rn. 60).

IV. Ausblick 

Bei dem Urteil handelt es sich um eine Entscheidung in Vorabentscheidungsverfahren. Die vorlegenden nationalen Gerichte in Österreich, den Niederlanden und Italien haben in den jeweiligen Verfahren noch eine abschließende Entscheidung zu treffen. Gleichwohl ist die Feststellung der Ungültigkeit des CSCF faktisch auch für andere Gerichte und Behörden verbindlich. Jedoch sind noch andere Vorabentscheidungsverfahren anhängig, unter anderem aus Deutschland, so dass noch nicht alle Aspekte des CSCF geklärt sind. 

Aus diesem Grunde erscheint es im Hinblick auf die laufenden Widerspruchsverfahren gegen den CSCF in Deutschland, die die DEHSt alle bis zu einer endgültigen Entscheidung des EuGH ruhend gestellt hat, empfehlenswert, diese Widersprüche aufrecht zu erhalten, bis die weiteren Entscheidungen des EuGH und dann auch die abschließende Festsetzung des CSCF der Kommission vorliegen. Dies gilt, obwohl die Zuteilung für die Vergangenheit nach der Entscheidung unberührt bleibt. Auch dürfte sich das eigentliche Begehren, nämlich eine Mehrzuteilung an Emissionsberechtigungen nach Aufhebung oder zumindest Korrektur eines zu scharfen Korrekturfaktors angesichts des vorliegenden Urteils des EuGH erledigt haben. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund der Feststellung der Generalanwältin in ihren Schlussanträgen, dass die Zuteilung bislang ohnehin zu hoch ausgefallen sei. Die DEHSt weist in einer ersten Reaktion sogar darauf hin, dass es abzuwarten bleibt, inwieweit dieses Urteil überhaupt Auswirkungen auf die Zuteilungsentscheidungen in Deutschland hat.

Schließlich sind die politischen Auswirkungen dieses Urteils für die derzeit laufende Diskussion um die Ausgestaltung der Zuteilungsregelungen für die vierte Zuteilungsperiode 2021-2030 abzuwarten. Es könnte dazu führen, dass eine geringe Höchstmenge festgesetzt wird. Insbesondere beschleunigt dieses Urteil die Debatte, ob solch ein Instrument wie der sektorübergreifende Korrekturfaktor und damit ein Unsicherheitsfaktor auch in dem System der Zuteilung für die vierte Periode eingeführt werden soll. 





Related Posts Plugin for WordPress, Blogger...