Donnerstag, 19. Mai 2016

EEG 2012 umfasst Beihilfen - Besprechung der Entscheidung des EuG vom 10. Mai 2016

  Rechtsanwalt Dr. Markus Ehrmann, Hamburg  

Das Europäische Gericht (EuG) hat in einem Urteil vom 10. Mai 2016 (Rechtssache T‑47/15) anerkannt, dass auf der Grundlage des EEG 2012 zum einen die EEG-Umlage an sich und zum anderen die Begrenzung der EEG-Umlage für bestimmte stromintensive Unternehmen (Besondere Ausgleichsregelung) als staatliche Beihilfen einzustufen sind. Damit hat das EuG einen – zumindest vorläufigen – Endpunkt in der Auseinandersetzung zwischen Deutschland und der Europäischen Kommission um das EEG gesetzt.

I. Hintergrund 

Dr. Markus Ehrmann
Gegenstand des Rechtsstreits war der Beschluss der Europäischen Kommission vom 25. November 2014 (Beschluss (EU) 2015/1585, ABl. vom 25. September 2015 L 250, S. 122 ff). Mit dieser Entscheidung schloss die Kommission das Beihilfeprüfverfahren ab, das sie am 18. Dezember 2013 gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitet hatte (ABl. vom 7. Februar 2014 L 37, S. 73 ff). In diesem Beschluss hat die Kommission zwei Maßnahmen des EEG 2012 als staatliche Beihilfen eingestuft: zum einen die Förderung von Unternehmen, die Strom aus erneuerbaren Energiequellen erzeugen, also die EEG-Umlage an sich und zum anderen die Begrenzung der EEG-Umlage für bestimmte stromintensive Unternehmen, also die Besondere Ausgleichsregelung nach §§ 40 ff EEG 2012. Nach – der nun durch das EuG bestätigten - Auffassung der Kommission stelle die EEG-Umlage zwar eine staatliche Beihilfe dar, sei aber mit Europarecht vereinbar. Anders bei der Besonderen Ausgleichsregelung: Auch diese stelle eine staatliche Beihilfe dar, sei aber nur zum Teil mit Europarecht vereinbar. Als Prüfungsmaßstab wendete dabei die Kommission die Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014-2020 (ABl. vom 28. Juni 2014, C 200. S. 1 ff), die ab dem 1. Juli 2014 gelten, an. Nur ein „kleiner Teil der Befreiungen“ sei höher gewesen als nach den EU-Beihilfevorschriften zulässig. Daher ordnete die Kommission schließlich gegenüber der Bundesrepublik Deutschland an, zur Beseitigung dieser Wettbewerbsverzerrung die europarechtswidrigen Beihilfen zurückzufordern.

Dies setzte die Bundesrepublik Deutschland dadurch um, dass das zuständige Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) an die betroffenen Unternehmen „Teilrücknahmebescheide“ versandte und sie zur Nachzahlung der EEG-Umlage aufforderte. Darin wurden zunächst die früheren Bescheide für die Begrenzung der EEG-Umlage in den Jahren 2013 und 2014 als rechtswidrige Verwaltungsakte mit Wirkung für die Vergangenheit auf der Grundlage von § 48 VwVfG teilweise zurückgenommen. Sodann wurde ein Nachzahlungsbetrag gefordert, der an den regelverantwortlichen Übertragungsnetzbetreiber (ÜNB) zu leisten war (siehe dazu den Beitrag vom 9. Dezember 2014).

In der Folge mussten die betroffenen Unternehmen die „ersparten“ Beträge „zurück“ zahlen, um den Verstoß gegen das europäische Beihilfenrecht und damit verbundene Wettbewerbsverfälschung zu beseitigen. Diese „Rückforderung“ bezog sich nur auf die Jahre 2013 und 2014. Nach einer Information des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) waren rund 450 Unternehmen von den gut 2.000 Unternehmen, die insgesamt unter die Besondere Ausgleichsregelung fallen, betroffen. Vom Umfang her soll die Nachzahlung für alle betroffenen Unternehmen insgesamt rund 40 Mio. € betragen. Der Umfang fiel daher wesentlich geringer aus als die ursprünglich im Raume stehenden Nachzahlungen in Milliardenhöhe.

Gleichwohl legte eine Reihe der betroffenen Unternehmen Widerspruch gegen die BAFA-Bescheide ein. Im Kern gingen diese Rechtsbehelfsverfahren natürlich um die Frage, um die Kommissionsentscheidung und die darin vorgenommene Einordnung der Besonderen Ausgleichsregelung als Beihilfe rechtswidrig war. Diese Widerspruchsverfahren wurden daher bis zur einer letztlichen Klärung durch die Europäischen Gerichte ruhend gestellt.

II. Begründung des EuG 

Die Bundesregierung verblieb stets bei ihrer von der Kommission abweichenden Rechtsauffassung. Zur Klärung der Frage der Beihilfeneigenschaft des EEG griff sie demzufolge den oben genannten Beschluss vom 25. November 2014 mit einer auf Art. 263 AEUV gestützten Nichtigkeitsklage vom 2. Februar 2015 an (ABl. vom 20. April 2015, C 127, S. 31 f). 

Prüfungsmaßstab ist Art. 107 Abs. 1 AEUV. Nach der Auslegung des EuG in ständiger Rechtsprechung liegt danach eine europarechtswidrige Beihilfe vor, wenn vier Voraussetzungen erfüllt sind: Zunächst muss sich um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln. Sodann muss die Maßnahme geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Drittens muss sie dem Begünstigten einen Vorteil gewähren. Schließlich muss die Maßnahme den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.

Die Bundesrepublik Deutschland stützte ihre Klage auf drei Klagegründe: Zunächst habe die Kommission bei der Bewertung des Sachverhalts Beurteilungsfehler insbesondere im Hinblick auf die Bewertung der Rolle der staatlichen Institutionen begangen. Sodann liege mit der Besonderen Ausgleichsregelung für die privilegierten Unternehmen kein Vorteil vor. Schließlich sei kein Vorteil aus staatlichen Mitteln finanziert worden.

In seinem Urteil vom 10. Mai 2016 weist das Gericht alle Argumente zurück, mit denen Deutschland die Nichtigerklärung der Feststellung der Kommission zu erreichen sucht, dass das EEG 2012 staatliche Beihilfen umfasse. Es weist deshalb die Klage insgesamt ab. Das EuG stufte die EEG-Umlage mit folgenden Argumenten als Beihilfe ein: 

1. Bewertung der Rolle des Staates

Die Bundesrepublik Deutschland führte aus, dass der Staat und seine Behörden keine besondere Rolle in der Funktionsweise des EEG 2012 ausüben und darin gar nicht eingreifen. Denn es seien ausschließlich privatrechtliche Rechtssubjekte am Mechanismus des EEG 2012 beteiligt.

Das EuG stellt jedoch zunächst fest, dass das gesamte Finanzierungssystem des EEG 2012 von den Übertragungsnetzbetreibern (ÜNB) gemeinsam verwaltet werde. Die Befugnisse und Aufgaben der ÜNB würden den Schluss zulassen, dass sie nicht auf eigene Rechnung und frei handeln. Vielmehr seien diese Aufgaben der Verwaltung hinsichtlich ihrer Wirkungen mit einer staatlichen Konzession vergleichbar. Die Finanzmittel werden ausschließlich im öffentlichen Interesse und unter dem beherrschenden Einfluss der öffentlichen Hand entsprechend der vom Gesetzgeber festgelegten Modalitäten verwaltet. Damit würden die mit der EEG-Umlage erwirtschafteten und verwalteten Gelder unter dem beherrschenden Einfluss der öffentlichen Hand bleiben.

Überdies stelle die EEG-Umlage beim Letztverbraucher eine Belastung dar, die einseitig vom Staat im Rahmen seiner Politik zur Förderung der erneuerbaren Energien auferlegt werde. Daher könne sie hinsichtlich ihrer Wirkungen einer Abgabe auf den Stromverbrauch gleichgestellt werden.

Schließlich hebt das EuG ausdrücklich hervor, dass sich das EEG 2012 wesentlich von dem vorangegangenen Gesetz unterscheide. Dort handelte es sich noch um einen Mechanismus der physischen Wälzung der EEG-Umlage und die damit zusammen hängenden Aufgaben der ÜNB seien anders ausgestaltet gewesen. Zu diesem früheren Gesetz habe der EuGH (Urteil vom 13. März 2001, Rechtssache C-379/98 „PreussenElektra“) das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe verneint. Da sich die Gesetze als Prüfungsgegenstand jedoch unterscheiden, könne dieses Urteil nicht als Argument herangezogen werden

2. Vorteil 

Unstreitig ist zunächst, dass der Begriff der Beihilfe nicht nur positive Leistungen wie etwa eine Subvention umfasst, sondern auch die Verminderung einer Belastung, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hätte („negative Beihilfe“).

Deutschland hatte vorgetragen, dass die Begrenzung der EEG-Umlage im Rahmen der Besonderen Ausgleichsregelung keinen Vorteil für die betroffenen Unternehmen darstelle. Denn diese Regelung diene allein dazu, den Nachteil im Hinblick auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen auszugleichen, der durch die EEG-Umlage und den dadurch bedingten höheren Strompreis entsteht. Sinn und Zweck der Besonderen Ausgleichsregelung sei es, dass allein mit einer Begrenzung der EEG-Umlage die betroffenen Unternehmen daran gehindert werden, ihre Produktion ins Ausland zu verlagern und damit nicht mehr zu Finanzierung der EEG-Förderung beizutragen. Dieses Argumentationsmuster bezeichnet das EuG als „Tragfähigkeitsprinzip“, allgemein und insbesondere im Emissionshandel bekannt ist dies unter der Bezeichnung „carbon leakage“. Schließlich gebe es in anderen Staaten überhaupt keine mit der EEG-Umlage vergleichbare Belastung. Die Ausnahme davon könne daher auch keinen Vorteil darstellen.

Das EuG hält dem jedoch entgegen, dass Maßnahmen, die dazu dienen, die Wettbewerbsbedingungen eines bestimmten Wirtschaftssektors denen in anderen Mitgliedstaaten anzunähern, ebenfalls als Beihilfe betrachtet werden können. Die Beweggründe einer Beihilfemaßnahme würden nicht ausreichen, um die Einstufung diese Maßnahme als Beihilfe auszuschließen. Schließlich weist das EuG darauf hin, dass die Bundesrepublik Deutschland keinen Beweis dafür erbringen konnte, dass Unternehmen ohne die Besondere Ausgleichsregelung ihre Produktion tatsächlich ins Ausland verlagern würden.

Daher stellt das EuG fest, dass die Kommission zu Recht angenommen hat, dass die Verringerung der EEG-Umlage den stromintensiven Unternehmen einen Vorteil im Sinne der europarechtlichen Beihilfe-Vorschriften verschafft. 

3. Staatliche Mittel

Deutschland führte aus, dass es an einem aus staatlichen Mitteln finanzierten Vorteil fehle. Denn das System des EEG 2012 weise keine Verbindung zum Staatshaushalt auf. Alle Zahlungen erfolgten zwischen Privaten, die nicht dem Haushalt des Staates oder einer anderen öffentlichen Einrichtung zuzuordnen seien. Weiterhin würden keine Einnahmen dem Staatshaushalt zufließen.

Das EuG stellt jedoch im Hinblick auf das Kriterium der Staatlichkeit der Mittel nicht darauf ab, dass die Mittel aus dem staatlichen Haushalt stammen oder dem Haushalt zufließen. Zur Begründung führt es an, dass es europarechtlich nicht zulässig sein könne, dass das Beihilfenrecht dadurch umgangen werde, dass unabhängige Einrichtungen geschaffen werden, denen die Verteilung der Beihilfen übertragen wird. Vielmehr ist für das EuG die Zurechenbarkeit der Maßnahme zum Staat entscheidend. Hier seien die Förder- und Ausgleichsmechanismen per Gesetz eingeführt worden. Folglich sei der gesamte Mechanismus dem Staat zuzurechnen. Entscheidend sei, dass die fraglichen Finanzmittel unter staatlicher Kontrolle stehen würden.

III. Bewertung 

In dem vorgegebenen Rahmen einer Urteilsanmerkung können hier natürlich nur einzelne Kritikpunkte schlaglichtartig beleuchtet werden. Eine umfassende Würdigung der komplexen Problematik der beihilferechtlichen Würdigung der Förderung erneuerbarer Energien und der Sonderregelungen für stromintensive Unternehmen kann in diesem Rahmen nicht erfolgen.

1. Beurteilungsfehler bei der Bewertung der Rolle des Staates

Das EuG beruft sich in mehreren Stellen des Urteils auf die bisherige europäische Rechtsprechung zu den Finanzierungs- und Fördersystemen für erneuerbare Energien in anderen Mitgliedstaaten (Frankreich: „Vent de Colère“, Rechtssache C-262/12, Urteil vom 19. Dezember 2013; Niederlande: „Essent Netwerk Noord“ Rechtssache C-206/06, Urteil vom 17. Juli 2008; Österreich: „Abwicklungsstelle für Ökostrom AG - ÖMAG“ Rechtssache T-251/11, Urteil vom 11. Dezember 2014). In diesen Urteilen wurde stets das Finanzierungs- und Fördersystem als Beihilfe eingeordnet, da es unter staatlichem Einfluss steht. Bei näherer Betrachtung ergibt sich jedoch, dass bei diesen Modellen die Verwaltung des gesamten Fördersystems durch eine Institution erfolgt, die zumindest auch von staatlichen Trägern getragen wird. Das EuG stellt nun im Hinblick auf die Rolle des Staates diese ausländischen Systeme dem deutschen gleich. Eine eingehendere Untersuchung, ob diese Gleichstellung indes tatsächlich gerechtfertigt ist, bleibt jedoch aus.

2. Vorteil 

Der Aspekt, dass es in anderen Staaten überhaupt keine der EEG-Umlage vergleichbare Belastung gebe und die Ausnahme davon daher auch keinen Vorteil darstellen könne, wird vom EuG nicht weiter gewürdigt. Im Endeffekt soll durch die besondere Ausgleichsregelung indes die internationale Wettbewerbsfähigkeit wiederhergestellt werden. Es handelt sich also um keinen Vorteil für deutsche Unternehmen, sondern um ein Instrument zur Gleichstellung mit den internationalen Wettbewerbern.

Nach den Feststellungen des EuG konnte Deutschland nicht die Gefahr darlegen, dass die betroffenen Unternehmen ohne die Besondere Ausgleichsregelung tatsächlich ihre Produktion ins Ausland verlagern. Dieser mangelnde Nachweis des „carbon-leakage“-Effekts erstaunt, zumal dieser immer wieder Gegenstand politischer Diskussionen ist und eine Vielzahl von Studien zu dieser Frage existiert. 

3. Staatliche Mittel

Im Hinblick auf die Staatlichkeit der eingesetzten Mittel soll es nunmehr nach dem EuG-Urteil allein auf die Zurechenbarkeit der Maßnahme zum Staat ankommen. Wenn dafür indes allein entscheidend ist, dass ein Mechanismus „per Gesetz“ eingeführt wird, weitet das EuG damit den Beihilfe-Begriff quasi auf alle staatlichen Maßnahmen aus.

Im Hinblick auf das EEG 2012 speziell verwischt das EuG öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse mit privatrechtlichen Schuldverhältnissen, die durchaus gesetzlich begründet sein können, ohne dass sie öffentlich-rechtlicher Natur sind.

IV. Ausblick 

Gegen die Entscheidung des Gerichts kann innerhalb von zwei Monaten Rechtsmittel beim EuGH eingelegt werden (Art. 256 Abs. 1 AEUV). Unmittelbar nach dem Urteil hat das BMWi lediglich angekündigt, dass es das Urteil eingehend auswerten und prüfen wird, ob ein Rechtsmittel eingelegt werden soll. Da jedoch das gesamte Verfahren nur angestrengt wurde, um die Grundsatzfrage der Beihilfeneigenschaft des EEG 2012 zu klären, wäre es verwunderlich, wenn die Bundesregierung nunmehr auf „halbem Wege stehen“ bliebe und nicht von dem Rechtsmittel Gebrauch machen würde. Wird das Urteil des EuG hingegen rechtskräftig, so ist die Rückforderung von den betroffenen Unternehmen rechtmäßig. Es bietet sich daher an, bis zu einer endgültigen Entscheidung des EuGH die laufenden Widerspruchsverfahren gegen die „Teilrücknahmebescheide“ des BAFA weiter aufrecht zu halten und ruhend gestellt zu lassen.

Für die Praxis ist zunächst zu beachten ist, dass das Urteil allein das EEG 2012 zum Gegenstand hatte, welches bis zum 31. Juli 2014 galt. Auf die derzeit, ab dem 1. August 2014 geltenden Regelungen des EEG 2014 zur EEG-Umlage und Besonderen Ausgleichsregelung hat es keine unmittelbare Auswirkung. Diese Regelungen sind europarechtskonform entsprechend den Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014-2020 ausgestaltet worden. Es kommen daher auch keine weiteren Erstattungsforderungen auf die betroffenen Unternehmen zu.

Jedoch hat eine endgültige Entscheidung über die Beihilfeneigenschaft der Förderung erneuerbarer Energiequellen und der Besonderen Ausgleichsregelung nach EEG eine grundlegende Bedeutung. Würden diese keine Beihilfe darstellen, so wären die entsprechenden Regelungen nicht Gegenstand der Beihilfenaufsicht nach Art. 108 AEUV. Deutschland müsste also etwa zukünftige Novellen des EEG, wie etwa das derzeit diskutierte EEG 2016, nicht notifizieren. Nur über den „Hebel“ des Beihilfenrechts verschafft sich indes die Kommission einen „Zugriff“ auf diesen Bereich des Energierechts. Nach Art. 194 AEUV stünde ihr hier sonst keine Kompetenz zu. Verbleibt es also bei dem vorliegenden Urteil des EuG oder bestätigt der EuGH die Beihilfeneigenschaft des EEG, so kommt in den Gesetzgebungsverfahren der anstehenden Novellierungen des EEG neben den deutschen verfassungsmäßigen Organen stets der Kommission als weiterer „Spieler“ eine wichtige Rolle zu.





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