Dienstag, 6. Oktober 2015

Kommentar: BVerwG - Keine Sanktionszahlung bei nach dem Abgabezeitpunkt festgestelltem Berichtsfehler

● Rechtsanwalt Dr. Markus Ehrmann, Hamburg ● 

Mit Urteil vom 4. August 2015 (Az. 7 C 8.15), welches Ende September veröffentlicht worden ist, setzt das Bundesverwaltungsgericht einen – für die betroffenen Anlagenbetreiber erfreulichen - Schlusspunkt in einem Verfahren zu der Frage von Rechtmäßigkeit von Sanktionen im Emissionshandel. Dieses Verfahren dauerte mehr als fünf Jahre und ging über alle Instanzen samt einem Vorlageverfahren an den EuGH und einigen „Nebenzweigen“. Das BVerwG bestätigt in diesem Urteil, dass ein Anlagenbetreiber, der in gutem Glauben gemäß seinem verifizierten Emissionsbericht Emissionsberechtigungen abgegeben hat, nicht unter die Sanktion einer Zahlung von € 100 pro nicht abgegebener Emissionsberechtigung fällt, wenn sich der Emissionsbericht später als fehlerhaft erweist. Die Sanktionspraxis der Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) erweist sich somit als rechtswidrig. Die DEHSt hat bereits angekündigt, die Sanktionsbescheide in den ausgesetzten anhängigen Widerspruchs- und Klageverfahren hinsichtlich der festgesetzten Zahlungspflicht aufzuheben.

I. Hintergrund 

Dr. Markus Ehrmann
Das Verfahren betrifft folgende Konstellation: Ein Anlagenbetreiber hat gemäß seinem Emissionsbericht, der nach den gesetzlichen Anforderungen verifiziert worden war, Emissionsberechtigungen abgegeben. Zu einem späteren Zeitpunkt stellte die DEHSt nach Prüfung des Emissionsberichts fest, dass dieser aufgrund eines kleineren, fahrlässigen Fehlers (wie etwa eines Zahlendrehers bei der Übertragung der Daten) falsch war. Die DEHSt legte dann aufgrund der höheren „tatsächlich verursachten“ Emissionen fest, dass die noch fehlenden Emissionsberechtigungen abzugeben sind. In Höhe der Differenz der noch abzugebenden Emissionsberechtigungen setzte die DEHSt zudem eine Zahlungspflicht fest. 

Gegen diese Sanktionsbescheide hatten die betroffenen Anlagenbetreiber geklagt. Hervorzuheben ist, dass bereits das VG Berlin wie nun das BVerwG entschieden hat. Im Emissionshandel stellt eine solche Entscheidung zugunsten des Anlagenbetreibers bereits in der ersten Instanz die Ausnahme dar. Das VG Berlin hat insofern bereits in Entscheidungen von 2010, bestätigt durch Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg von 2011, festgestellt, dass diese Sanktionspraxis der DEHSt rechtswidrig sei. Denn der Anlagenbetreiber sei in seinem guten Glauben auf die Verifizierung seines Emissionsberichts geschützt, da das TEHG keine verbindliche Feststellung der Abgabepflicht vorsehe. 

Parallel hatte der EuGH auf ein Vorlageersuchen des schwedischen Obersten Gerichtshofs in einem Urteil vom 17. Oktober 2013 (Rechtssache „Billerud“, Aktenzeichen C-203/12) eine formale Sichtweise eingenommen. Nach dieser strengen Betrachtungsweise muss jede Verletzung der Abgabepflicht automatisch, ohne Rücksicht auf die Gründe und auch bei bloßen Versäumnissen der Anlagenbetreiber, sanktioniert werden. 

Das BVerwG hat sodann in den Revisionsverfahren gegen die oben genannten Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg mit einer Entscheidung vom 20. Februar 2014 das Verfahren ausgesetzt nd den EuGH im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV um die Klärung der europarechtlichen Frage gebeten, ob diese Konstellation der automatischen Sanktion unterliegt. 

Der EuGH hat in seinem Urteil vom 29. April 2015 gemäß der Empfehlung des Generalanwalts beim EuGH aus seinen Schlussanträgen vom 5. Februar 2015 wie folgt entschieden: Die entsprechenden Vorschriften der europäischen Emissionshandels-Richtlinie sind dahin auszulegen, dass sie auf einen Betreiber, der eine Anzahl von Zertifikaten abgegeben hat, die den Emissionen von Treibhausgasen im Vorjahr entspricht, wie sie entsprechend den Vorschriften der Emissionshandels-Richtlinie zum Berichtswesen gemeldet und geprüft worden sind, keine Anwendung findet. Dies gelte auch dann, wenn sich nach einer zusätzlichen von der zuständigen nationalen Behörde nach Ablauf der Abgabefrist durchgeführten Prüfung herausstellt, dass diese Emissionen als zu gering ausgewiesen wurden, so dass die Anzahl der abgegebenen Zertifikate nicht ausreicht. Zugleich sei es Sache der Mitgliedstaaten, im Einklang mit den Sanktionsvorschriften der Emissionshandels-Richtlinie die Sanktionen festzulegen, die in einem solchen Fall verhängt werden können.

II. Begründung des BVerwG 

Mit der Klärung dieses europarechtlichen Aspekts durch den EuGH in dem Vorabentscheidungsverfahren konnte das BVerwG nun die Verwaltungsstreitsache abschließend entscheiden. 

Das BVerwG hatte bereits in seinem Vorlagebeschluss vom 20. Februar 2014 deutlich gemacht, dass es in diese Richtung entscheiden wird. So zitiert das Bundesverwaltungsgericht jetzt zunächst schlicht seine Begründung aus diesem Beschluss. Danach sind zwei Aspekte für seine Entscheidung maßgeblich: Zum einen werde die Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG nicht durch die DEHSt, sondern durch die sachverständige Stelle konkretisiert. Zum anderen spreche der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für den Schutz des auf die Verifizierung des Emissionsberichts vertrauenden Anlagenbetreibers.

Diese Ausführungen ergänzt das BVerwG in nur einem Abschnitt mit europarechtlichen Erwägungen. Nach dem Urteil des EuGH vom 29. April 2015 sei diese Auslegung des nationalen Rechts nicht nur mit dem Europarecht vereinbar, sondern sogar europarechtlich geboten.

III. Weiteres Vorgehen für betroffene Anlagenbetreiber

Mit dieser Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist die bisherige Sanktionspraxis der DEHSt nun rechtswidrig. Im Rahmen der ruhend gestellten Widerspruchs- und Klageverfahren müsste so entschieden werden, dass die DEHSt die Sanktionsbescheide aufhebt. Dies hat sie bereits in einer Mitteilung vom 29. April 2015 angekündigt und nunmehr in einer Mitteilung vom 1. Oktober 2015 auf ihrer Homepage bestätigt. Danach hebt die DEHSt in den ausgesetzten anhängigen Widerspruchsverfahren die Sanktionsbescheide hinsichtlich der festgesetzten Zahlungspflicht auf. Die DEHSt kündigt an, dass dies bis Ende Oktober 2015 abgeschlossen werden soll. 

Auf den zweiten Aspekt der Entscheidung des EuGH, dass es Sache der Mitgliedstaaten bleibe, Sanktionen festzulegen, die in der hier vorliegenden Konstellation verhängt werden können, geht das BVerwG nicht mehr explizit ein. Dies muss wohl in der Praxis festgelegt werden. Hierzu ist jedoch zweierlei zu beachten: Zum einen bestätigt das BVerwG die bisherige deutsche Rechtsprechung, dass der Anlagenbetreiber in einer Konstellation wie der vorliegenden zwar nicht der Zahlungspflicht unterliegt, aber die von der DEHSt noch eingeforderten Emissionsberechtigungen abzugeben hat (vgl. § 30 Abs. 3 TEHG). Zum anderen kann ein fehlerhafter Emissionsbericht mit einer Geldbuße von bis zu 500.000 € geahndet werden (Ordnungswidrigkeit nach § 32 Abs. 1 Nr. 1 TEHG). Diese Vorschrift wurde jedoch erst mit der dritten Zuteilungsperiode eingeführt. Sie gilt daher nur für aktuelle Fälle und nicht für die Altfälle aus der ersten und zweiten Zuteilungsperiode, die Gegenstand der noch anhängigen Widerspruchs- und Klageverfahren sind. In diesem Zusammenhang ist ohnehin zu beachten, dass die Entscheidung des BVerwG die inzwischen nicht mehr geltende Norm des § 18 TEHG 2004 betrifft. Für die laufende dritte Zuteilungsperiode 2013-2020 wurde das TEHG novelliert. Die nunmehr geltende Vorschrift zur Durchsetzung der Abgabepflicht in § 30 TEHG entspricht jedoch der bisherigen Norm in § 18 TEHG mit einem Unterschied: Gemäß § 30 Abs. 1 Satz 3 TEHG ist die Festsetzung einer Zahlungspflicht nur innerhalb eines Jahres ab dem Pflichtenverstoß zulässig. Insofern sind die Anlagenbetreiber in zeitlicher Hinsicht bei einer späteren Überprüfung der Emissionsberichte durch die DEHSt geschützt.


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