Dienstag, 3. März 2015

Aktuelle Rechtsprechung im Emissionshandel: EuG - Ablehnung der Härtefallklausel rechtmäßig!

● Rechtsanwalt Dr. Markus Ehrmann, Hamburg ● 

In fünf Entscheidungen vom 26. September 2014 hat das EuG eine Entscheidung der Europäischen Kommission bestätigt, wonach die im deutschen Zuteilungsrecht vorgesehene Härtefallklausel nicht mit europäischem Recht vereinbar ist. Damit wurde ein Streit, der sich schon zur Zeit der Gesetzgebung abzeichnete, vorläufig entschieden. Die Kläger haben dagegen bereits Rechtsmittel beim EuGH eingelegt.

I. Hintergrund 

Wie bereits oben erwähnt (siehe I 4.), bildet die Zentralisierung und Harmonisierung auf europäischer Ebene das Strukturprinzip der Zuteilungsregeln des Emissionshandels in der dritten Zuteilungsperiode 2013-2020. So wurden die eigentlichen Zuteilungsregeln in den sog. „einheitlichen EU-Zuteilungsregeln“ (vgl. § 2 Nr. 4 ZuV 2020), also dem Beschluss 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011, niedergelegt. Die Umsetzung in Deutschland erfolgte dann durch die Zuteilungsverordnung 2020 (ZuV 2020) auf der Grundlage von § 10 TEHG.

Die einheitlichen EU Zuteilungsregeln sahen dabei keine Härtefallregelung vor, allerdings enthält § 9 Abs. 5 TEHG folgende Härtefallklausel: 

„Bedeutete eine Zuteilung nach den Zuteilungsregeln nach § 10 TEHG eine unzumutbare Härte für den Anlagenbetreiber und für ein mit diesem verbundenes Unternehmen, das mit seinem Kapital aus handels- oder gesellschaftsrechtlichen Rechtsgrund für die wirtschaftlichen Risiken des Anlagenbetriebes einstehen muss, teilt die zuständige Behörde auf Antrag des Betreibers zusätzliche Berechtigungen in der für einen Ausgleich angemessenen Menge zu, soweit die Europäische Kommission diese Zuteilung nicht nach Art. 11 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87/EG ablehnt“.

Diese Vorschrift war durch den Deutschen Bundestag aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken ganz am Ende des Gesetzgebungsverfahrens noch in das TEHG eingefügt worden. In der Formulierung hatte man sich dabei an die Härtefallklausel aus der zweiten Zuteilungsperiode 2008-2012 nach § 6 Abs. 6 ZuG 2012 orientiert. In der zweiten Zuteilungsperiode erfolgte die Zuteilung von Emissionsberechtigungen jedoch noch allein durch den einzelnen Mitgliedstaat. Nunmehr in der dritten Zuteilungsperiode sind die Zuteilungsregeln indes mit den eben erörterten einheitlichen EU-Zuteilungsregeln auf europäischer Ebene harmonisiert. In diesen einheitlichen EU-Zuteilungsregeln ist jedoch eine Härtefallklausel nicht vorgesehen. Daher war schon zum Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens unklar, ob eine solche Klausel europarechtlich zulässig ist. Diese Bedenken wurden in § 9 Abs. 5 TEHG einfach dadurch gelöst, dass die zusätzliche Zuteilung bei Vorliegen eines Härtefalls unter den Vorbehalt der Zustimmung der Europäischen Kommission gestellt worden sind.

Gemäß den europarechtlichen Vorschriften hatte Deutschland seine nationalen Umsetzungsmaßnahmen für die übergangsweise kostenlose Zuteilung („National Implementation Measures“– NIM) bis zum 30. September 2011 der Kommission übermittelt. Mit Beschluss der Kommission vom 5. September 2013 (Beschluss 2013/448/EU) hat die Kommission den deutschen NIM genehmigt. Eine Zuteilung für Härtefälle hat die Kommission jedoch abgelehnt. Argument dafür war, dass in den einheitlichen EU-Zuteilungsregeln eine solche Anpassung der Zuteilung aufgrund eines Härtefalles nicht vorgesehen sei. Eine einseitige Änderung der Zuteilungsregeln durch einen Mitgliedstaat würde jedoch das Konzept der europaweit harmonisierten Zuteilung untergraben.

Von dieser Ablehnung der Härtefallregelung waren sieben Unternehmen betroffen, die in der Entscheidung der Kommission zwar nicht namentlich, aber mit ihrer Anlagennummer erkennbar aufgeführt worden waren.

II. Inhalt der Entscheidung 

Von diesen sieben hatten fünf Unternehmen vor dem EuG geklagt mit dem Antrag, die entsprechende Bestimmung NIM-Beschluss vom 5. September 2013 für nichtig zu erklären. 

Das EuG sieht diese Klagen zwar für zulässig, aber inhaltlich für unbegründet an. 

1. Klage war zulässig … 

Hervorzuheben ist an diesen Entscheidungen zunächst, dass das EuG die Klagen der einzelnen Unternehmen direkt gegen einen Beschluss der Kommission für zulässig hält. Die Kommission selbst hatte die Klagebefugnis der Klägerinnen in Abrede gestellt. Sie seien nicht unmittelbar betroffen, da die Zuteilung von Emissionsberechtigungen noch weitere nationale Umsetzungsmaßnahmen vorsehe. 

Jede natürliche oder juristische Person kann Nichtigkeitsklage gegen Handlungen der Kommission richten, soweit diese sie unmittelbar und individuell betreffen (Art. 263 Abs. 4 AEUV). Nach der ständigen Rechtsprechung der europäischen Gerichte ist die Voraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit erfüllt, wenn sich erstens die beanstandete Maßnahme auf die Rechtsstellung des einzelnen unmittelbar auswirkt und sie zweitens ihren Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihre Umsetzung vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Unionsregelung ohne Anwendung anderer Durchführungsvorschriften ergibt. Dies sei hier der Fall, da sich die Ablehnung der von der Bundesregierung für die jeweiligen Klägerinnen vorgesehenen Zuteilung durch die Kommission unmittelbar auf die Rechtsstellung der Klägerinnen auswirke und zudem der Bundesrepublik Deutschland, die mit der Durchführung des angefochtenen Beschlusses betraut ist, keinerlei Ermessensspielraum lassen.

2. … aber nicht begründet 

Jedoch war die Klage nicht begründet. 

Die Klägerinnen hatten zum einen vorgetragen, dass mit der Ablehnung einer zusätzlichen Zuteilung aufgrund eines Härtefalls eine Verletzung von Grundrechten und ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie er sich aus europäischem Recht ergibt, vorliege. 

Das EuG weist zunächst darauf hin, dass – wie schon die Kommission ausführte – in den einheitlichen EU-Zuteilungsregeln tatsächlich eine Härtefallklausel nicht vorgesehen sei. Es weist weiter darauf hin, dass die Aufnahme einer solchen Härtefallklausel in die einheitlichen EU-Zuteilungsregeln auf die Initiative eines Mitgliedstaates hin zwar erörtert worden sei, eine solche Klausel letztlich aber nicht aufgenommen wurde. Vielmehr enthalten diese einheitlichen EU-Zuteilungsregeln abschließende Regeln für die kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen. 

Im Hinblick auf die gerügte Grundrechtsverletzung begründe zwar das Fehlen einer Härtefallklausel zunächst einen Eingriff in die Grundrechte der unternehmerischen Freiheit und des Eigentumsrechts der Klägerinnen. Diese Grundrechte würden jedoch nicht absolut gewährleistet, sondern würden wiederum bestimmten Beschränkungen unterliegen. Insofern sei dieser Eingriff verhältnismäßig. Denn zunächst berühre die fehlende Härtefallklausel weder den Wesensgehalt der unternehmerischen Freiheit noch den des Eigentumsrechts. In der Ausgestaltung des Emissionshandelssystems komme der Kommission vielmehr ein weites Ermessen zu. Eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme könne daher nur dann rechtswidrig sein, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet sei. Dies sei jedoch nicht der Fall. Hauptziel des Emissionshandelssystems sei, die Treibhausgasimmissionen zu verringern, um dadurch auch die Verpflichtung der EU und ihrer Mitgliedstaaten aus dem Kyoto Protokoll einzuhalten. Dafür sei das Emissionshandelssystem nicht offensichtlich ungeeignet. 

Die Klägerinnen hatten weiterhin vorgetragen, dass mit dem Emissionshandelssystem das Ziel der Verminderung von Treibhausgasen erreicht werden soll, ohne dass die wirtschaftliche Entwicklung beeinträchtigt werde. In diesem Zusammenhang treffe zu, dass das Gericht zwar bereits entschieden habe, dass das Ziel, die Treibhausgase gemäß den Verpflichtungen der Union und der Mitgliedstaaten im Rahmen des Kyoto Protokolls zu verringern, weitestgehend unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der europäischen Wirtschaft verwirklicht werden muss (Urteil vom 23. November 2005, Az. T-178/05). Jedoch sei zu beachten, dass das Grundprinzip der Zuteilung von Emissionsberechtigungen in der dritten Zuteilungsperiode die Versteigerung sei. Die kostenlose Zuteilung stelle davon bereits eine Ausnahme dar, um etwaige nachteilige wirtschaftliche Auswirkungen des Emissionshandelssystems abzumildern. Zudem seien weitere Ausnahmemöglichkeiten für die von carbon leakage betroffenen Unternehmen geschaffen worden: Für die Unternehmen, die einem starken internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind, so dass eine Verlagerung ihrer Produktion in Drittländer drohe, ist eine kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen vorgesehen. Daher könne nicht argumentiert werden, dass die in den einheitlichen EU-Zuteilungsregeln vorgesehenen Zuteilungsregeln - gemessen an diesen Unterzielen - offensichtlich ungeeignet seien.

Die Klägerinnen hatten weiterhin vorgetragen, dass bei der durch die einheitlichen EU-Zuteilungsregeln vorgesehenen Zuteilung für sie eine wirtschaftliche Erdrosselung des Anlagenbetriebs vorliege. Auch diesem Argument folgte das EuG nicht, da nichts dafür vorgetragen worden sei, dass wegen des Nichtvorhandenseins einer Härtefallklausel die einheitlichen EU-Zuteilungsregeln zur Erreichung der angestrebten Ziele offensichtlich ungeeignet sei. 

Schließlich dürfen in der Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne die einheitlichen EU-Zuteilungsregeln, selbst wenn sie zur Erreichung legitimer Ziele geeignet und erforderlich sind, keine Nachteile verursachen, die außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Hier muss eine Abwägung zwischen einerseits den Grundrechten der Anlagenbetreiber und andererseits dem Schutz der Umwelt erfolgen. In diesem Zusammenhang weist das EuG darauf hin, dass die Einführung einer Härtefallklausel schwer mit dem Verursacherprinzip zu vereinbaren sei, wie es für den Umweltbereich in Art. 191 Abs. 2 AEUV verankert ist. Mit dem Verursacherprinzip werde im Wesentlichen bezweckt, dass jede betroffene Anlage individuell zur Verantwortung gezogen wird. Die Einführung einer Härtefallklausel hätte aber zur Folge, dass bestimmten Anlagen zusätzlich kostenlose Emissionsberechtigungen zugeteilt würden und dass die kostenlosen Zertifikate für andere Anlagen wegen der notwendigen Anwendung des einheitlichen sektorübergreifenden Korrekturfaktors einheitlich um diese Menge verringert würden, da die in der Emissionshandels-Richtlinie vorgesehene jährliche Höchstmengen an Emissionsberechtigungen nicht erhöht werden könne. Die Erhöhung der Menge der in Anwendung einer Härtefallklausel an die betroffenen Anlagen kostenlos zuzuteilenden Emissionsberechtigungen könnte somit zu einer Verringerung der kostenlosen Zertifikate für andere Anlagen führen. Dies wäre an sich denkbar, wenn der kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen das Solidaritätsprinzip zugrunde liegen würde. Dies ist jedoch nicht der Fall, denn das Emissionshandelssystem falle in den Umweltbereich, in dem eben das Verursacherprinzip gelte. 

Weiterhin führt das EuG aus, dass aufgrund der Erfahrungen der ersten und zweiten Zuteilungsperiode nunmehr in der dritten Zuteilungsperiode ein europaweit harmonisiertes Emissionshandelssystems geschaffen worden sei, um Verzerrungen auf dem Binnenmarkt zu vermeiden. Um die Folgen dieses Systems für den Handel mit Emissionsberechtigungen für die betroffenen Sektoren abzumildern, sei als Ausnahmeregelung von dem Grundsatz der Versteigerung die kostenlose Zuteilung eingeführt worden. Darüber hinaus seien Sonderregelungen für bestimmte Sektoren geschaffen worden, wie etwa für den Carbon-leakage-Sektor. Damit bestehe der Nachteil, der sich für Anlagenbetreibers aufgrund des Fehlens einer Härtefallklausel ergebe, darin, dass sie während des Übergangszeitraums nur begrenzt kostenlos Emissionsberechtigungen zugeteilt bekommen und nicht zusätzlich aufgrund einer Härtefallklausel. Damit seien jedoch die einheitlichen EU-Zuteilungsregeln nicht offensichtlich unverhältnismäßig im engeren Sinne, da sie nicht zusätzlich eine Härtefallklausel vorsehen. Die Klägerinnen hätten nicht vorgetragen, dass durch die Anwendung der einheitlichen EU-Zuteilungsregeln typischerweise die Existenz der Anlagenbetreiber, die unter den Emissionshandel fallen, über das marktwirtschaftliche Risiko hinaus bedroht sei. Aus dem Umstand, dass die einheitlichen EU-Zuteilungsregeln keine Klausel zur Vermeidung von Situationen vorsehe, in der die Existenz eines Unternehmens aufgrund wirtschaftlicher und finanzieller Schwierigkeiten gefährdet ist, die sich erst aus der individuellen Führung des Unternehmens ergebe, lasse sich nicht darauf schließen, dass der Beschluss im engeren Sinne offensichtlich unverhältnismäßig sei. 

Letztlich hänge der für die Umwelt eintretende Vorteil des Emissionshandelssystems davon ab, wie streng die Gesamtmenge der zugeteilten Emissionsberechtigungen festgesetzt werde, die die Obergrenze bildet. Anlagenbetreiber hätten bei Bestehen einer Härtefallregelung weniger Anreize, ihre Emission durch ökonomische oder technische Anpassungsmaßnahmen zu reduzieren, da sie in einem Härtefall immer noch zusätzlich kostenlose Emissionsberechtigungen beantragen könnten. 

Weiterhin laufe die Festlegung einer Härtefallklausel durch einen einzelnen Mitgliedstaat dem Ziel des Unionsgesetzgebers zuwider, ein stärker harmonisiertes Emissionshandelssystems zu schaffen, um Verzerrungen auf dem Binnenmarkt zu vermeiden.

Schließlich hatten die Klägerinnen ausgeführt, dass in den einheitlichen EU-Zuteilungsregeln nur die den Regelfall erfassenden Zuteilungsregeln vorgesehen seien und atypische Konstellationen dort nicht geregelt werden. Daher könnten diese durch nationales Recht geregelt werden. Dem hält das EuG entgegen, dass es derartigen allgemeinen Zuteilungsregeln eigen sei, dass sie auf einige Anlagen größere Auswirkungen haben als auf andere und sie daher alle Fallkonstellation, auch die atypischen, erfasse. Eine Abweichung von den harmonisierten Vorschriften der Europäischen Union könne einem einzelnen Mitgliedstaat nicht gewährt werden.

III. Bedeutung für die Praxis

Auch wenn die Entscheidung des EuG eine während der Phase der Gesetzgebung intensiv diskutierte Frage betrifft, hat sie nur eingeschränkte praktische Bedeutung: Zum einen sind von der Härtefallregelung in Deutschland nur sieben Unternehmen betroffen, von denen fünf vor dem EuG geklagt hatten. Von diesen fünf wiederum haben nunmehr vier Unternehmen Rechtsmittel gegen die Entscheidung des EuG vor dem EuGH als zweite Instanz eingelegt. Es bleibt also die abschließende Entscheidung des EuGH abzuwarten.

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