Dienstag, 17. Februar 2015

Aktuelle Rechtsprechung im Emissionshandel: VG Berlin - 100 € Sanktion verhältnismäßig?

● Rechtsanwalt Dr. Markus Ehrmann, Hamburg ● 

Auch wenn im Emissionshandel nach der Zuteilung der Emissionsberechtigungen vor genau einem Jahr und vor der Novelle des gesamten Systems im zweiten Halbjahr 2015 auf den ersten Blick derzeit nicht viel geschieht, haben doch nationale und europäische Gerichte Ende 2014 eine Reihe aktueller Fragen entschieden: Das Verwaltungsgericht Berlin (VG Berlin) stellte dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) jüngst die Frage, ob die Festsetzung einer Sanktion i.H.v. € 100 pro Emissionsberechtigung bei Verletzung der Abgabepflicht verhältnismäßig ist. 

1. Vorlagefrage 

Mit Beschluss vom 21. November 2014 (Az. 10 K 357.13) hat das VG Berlin dem EuGH in einem Vorabentscheidungsverfahren (gemäß Art. 267 AEUV) die Frage vorgelegt, ob die Sanktionsregelung in der Emissionshandels-Richtlinie (Art. 16 Abs. 3 S. 2 der Richtlinie) gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. Nach dieser Regelung beträgt die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber keine Zertifikate abgegeben hat, € 100. Wäre dies der Fall, dann wäre die deutsche Umsetzungsnorm (§ 18 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) a.F., nunmehr § 30 TEHG), die ebenfalls eine Sanktion i.H.v. € 100 vorsieht, europarechtswidrig und daher nicht anzuwenden. 

2. Hintergrund

Seine Zweifel begründet das VG mit folgender Überlegung: In einem Urteil vom 17. Oktober 2013 hatte der EuGH eine Zahlungspflicht i.H.v. € 40 pro nicht abgegebener Emissionsberechtigung, wie sie in der ersten Zuteilungsperiode vorgesehen war, noch als verhältnismäßig angesehen. Dies beruhe auf der Überlegung, dass ursprünglich bei der Entstehung der Emissionshandels-Richtlinie von einem Preis pro Emissionsberechtigung in Höhe von € 20 ausgegangen worden ist und als Sanktion damit das Doppelte dieses Preises vorgesehen war. In der zweiten und dritten Handelsperiode sind jedoch € 100 als Sanktion vorgesehen (Art. 16 Abs. 3 Emissionshandels-Richtlinie, § 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG). In Anbetracht der Sanktion in Höhe von € 40 in der ersten Zuteilungsperiode ist die Kammer der Auffassung, dass eine Sanktion i.H.v. € 100 nicht verhältnismäßig sein kann. 

Den Zweifeln des VG Berlin an der Verhältnismäßigkeit einer Zahlungspflicht in Höhe von € 100 kann man nur zustimmen, insbesondere wenn man sich den Preisverfall der Emissionsberechtigungen in den letzten Jahren vor Augen führt. Anfang 2015 wird eine Emissionsberechtigung etwa an der Leipziger Energiebörse EEX mit einem Preis von knapp € 7 gehandelt. Eine Zahlungspflicht i.H.v. € 100 würde dann das knapp 15-fache des Preises einer Emissionsberechtigung als Sanktion darstellen. Vor diesem Hintergrund liegt die Frage nahe, ob eine solche Sanktion das mildeste Mittel zur Durchsetzung der Abgabepflicht darstellt.

3. Bisherige Rechtsprechung

Das VG Berlin spricht mit diesem Beschluss vom 21. November 2014 einen neuen Aspekt bei der Diskussion um die Sanktionen im Emissionshandel an, nämlich die Verhältnismäßigkeit der Höhe der Zahlungspflicht. Die gerichtliche Auseinandersetzung um Sanktionsbescheide betraf bislang die Konstellation, dass Anlagenbetreiber gemäß ihrem Emissionsbericht, der nach den gesetzlichen Anforderungen verifiziert worden war (§ 5 Abs. 2 TEHG), Emissionsberechtigungen abgegeben haben. Zu einem späteren Zeitpunkt stellte sich dann heraus, dass sich dieser Emissionsbericht aufgrund eines kleineren, fahrlässigen Fehlers (wie etwa eines Zahlendrehers bei der Übertragung der Daten) als falsch erwies. Die DEHSt stellte dann regelmäßig aufgrund der höheren „tatsächlich verursachten“ Emissionen eine Abgabepflicht fest. In Höhe der Differenz der noch abzugebenden Emissionsberechtigungen setzte die DEHSt zudem eine Zahlungspflicht fest. Gegen diese Sanktionsbescheide hatten die betroffenen Anlagenbetreiber geklagt. Das VG Berlin hat in Entscheidungen von 2010, bestätigt durch Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg von 2011, festgestellt, dass die Sanktionspraxis der DEHSt rechtswidrig sei. Denn der Anlagenbetreiber sei in seinem guten Glauben auf die Verifizierung seines Emissionsberichts geschützt, da das TEHG keine verbindliche Feststellung der Abgabepflicht vorsehe. Parallel hatte der EuGH auf ein Vorlageersuchen des schwedischen Obersten Gerichtshofs in der Rechtssache „Billerud“ in einem Urteil vom 17. Oktober 2013 eine formale Sichtweise eingenommen. Nach dieser strengen Betrachtungsweise muss jede Verletzung der Abgabepflicht ohne Rücksicht auf die Gründe und auch bei bloßen Versäumnissen der Anlagenbetreiber sanktioniert werden. Daher hat das BVerwG in den Revisionsverfahren gegen die oben genannten Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg mit einer Entscheidung vom 20. Februar 2014 das Verfahren ausgesetzt und wiederum den EuGH angerufen mit der Frage, ob der gute Glaube an den verifizierten Emissionsbericht geschützt werden soll. Dieser Aspekt spielte in der Entscheidung auf Vorlage des schwedischen Obersten Gerichtshofs keine Rolle. In seinen Schlussanträgen vom 5. Februar 2015 hat der Generalanwalt beim EuGH empfohlen, dass ein Anlagenbetreiber, der in gutem Glauben gemäß seinem verifizierten Emissionsbericht Emissionsberechtigungen abgegeben hat, nicht sanktioniert werden soll, wenn sich dieser Emissionsbericht später als fehlerhaft erweist.

4. Beispiel für Rechtsstreitigkeiten zum Zuteilungsrecht?

Schließlich kommt dem vom VG Berlin mit dem vorliegenden Beschluss eingeleiteten Vorlageverfahren nach Art. 267 AEUV noch Bedeutung in einer anderen Hinsicht zu: Es hat den Anschein, dass das VG Berlin hier für künftige Vorlagefragen im Zuteilungsrecht „übt“. Hintergrund ist, dass die Zentralisierung und Harmonisierung auf europäischer Ebene das Strukturprinzip der Zuteilungsregeln des Emissionshandels in der dritten Zuteilungsperiode 2013-2020 bildet. So wurden die eigentlichen Zuteilungsregeln in den sog. „einheitlichen EU-Zuteilungsregeln“ (vgl. § 2 Nr. 4 ZuV 2020), also dem Beschluss 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011, niedergelegt. Die in der Zuteilungsverordnung 2020 (ZuV 2020) enthaltenen Zuteilungsregeln sind lediglich eine Umsetzung dieser Regelungen. Bei Verfahren vor dem VG Berlin, in denen die Auslegung der jeweiligen Norm der ZuV 2020 streitig ist, werden letztlich die einheitlichen EU-Zuteilungsregeln entscheidend sein. Es ist daher damit zu rechnen, dass es vermehrt zu Vorlagefragen an den EuGH kommen wird. Dafür scheint das VG Berlin mit der vorliegenden Entscheidung erste Erfahrungen sammeln zu wollen. 

5. Bedeutung für die Praxis

In Anbetracht dieser Rechtsprechung ist jedem Anlagenbetreiber, der einen Sanktionsbescheid erhält, die Prüfung zu empfehlen, ob er dagegen vorgeht: Ist ihm nur ein kleiner Fehler bei der Erstellung des Emissionsbericht unterlaufen und hat er gleichwohl im Vertrauen auf diesen Emissionsbericht Emissionsberechtigungen abgegeben, so ist nach bisheriger Rechtsprechung von VG Berlin und OVG Berlin-Brandenburg ein Sanktionsbescheid rechtswidrig. Die Schlussanträge des Generalanwalts beim EuGH gehen ebenso in diese Richtung. Unabhängig davon lohnt es sich, gegen jeden Sanktionsbescheid vorzugehen und das Verfahren dann im Hinblick auf das anhängige Vorabentscheidungsverfahren beim EuGH über die Verhältnismäßigkeit der Sanktion ruhend zu stellen. Entscheidet der EuGH, dass eine Sanktion i.H.v. € 100 pro nicht abgegebener Emissionsberechtigungen nicht verhältnismäßig ist, so wäre später die Zahlungspflicht entsprechend zu mindern.

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