Dienstag, 9. Dezember 2014

Kommission schließt Beihilfeprüfverfahren ab und BAFA fordert EEG-Umlage für 2013 und 2014 nach – alles rechtmäßig?

● Rechtsanwalt Dr. Markus Ehrmann, Hamburg ● 

Die Europäische Kommission hat am 25. November 2014 in dem Beihilfeprüfverfahren zum EEG 2012 entschieden: Die EEG-Umlage und die teilweise Befreiung von ihr für stromintensive Unternehmen im Rahmen der Besonderen Ausgleichsregelung sei eine Beihilfe, jedoch grundsätzlich mit dem europäischen Recht vereinbar. Nur Befreiungen von der EEG-Umlage, die über die Leitlinien für staatliche Umweltschutz-und Energiebeihilfen 2020 hinausgehen, seien rechtswidrig. Daher sei diese rechtwidrige Beihilfe zurückzufordern, die bislang nicht geleistete EEG-Umlage damit nachzuzahlen. Zur Umsetzung dieses Beschlusses hat das BAFA in den letzten Tagen „Teilrücknahmebescheide“ versandt und zur Nachzahlung der EEG-Umlage aufgefordert. Ob dies alles rechtmäßig erfolgt, durchleuchtet im Überblick der nachfolgende Beitrag. 

I. Was hat die Kommission am 25. November 2014 entschieden? 

Am 18. Dezember 2013 hatte die Kommission ein Beihilfeprüfverfahren im Hinblick auf die EEG-Umlage an sich und die Begrenzung der EEG-Umlage für stromintensive Unternehmen, wie sie im Rahmen der Besonderen Ausgleichsregelung (BesAR) nach EEG 2012 erfolgt, eröffnet. Anlass dafür bildete die Annahme der Kommission, dass sowohl die EEG-Umlage als auch die BesAR eine europarechtswidrige Beihilfe darstelle. Nach etwas weniger als einem Jahr hat die Kommission nunmehr mit Beschluss vom 25. November 2014 dieses Beihilfeprüfverfahren abgeschlossen. Darin kommt sie im Wesentlichen zu folgenden Ergebnissen:

Zunächst stellt die Kommission fest, dass die EEG-Umlage auf der Grundlage des EEG 2012 und die BesAR eine Beihilfe im europarechtlichen Sinne darstellen. Insbesondere würden die betreffenden Finanzmittel staatliche Mittel darstellen. Denn zunächst würden zwar private Wirtschaftssubjekte die EEG-Umlage erheben und verwalten, jedoch habe der Staat die Regeln dafür festgelegt. Zum anderen sei es auch wiederum der Staat, der im Rahmen der BesAR über eine Teilbefreiung von der EEG-Umlage endscheide. Schließlich würden staatliche Stellen das gesamte System überwachen und Teilbefreiungen genehmigen. 

Die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Binnenmarkt prüfte die Kommission sodann anhand Leitlinien für staatliche Umweltschutz-und Energiebeihilfen 2020, die eigentlich erst ab dem 1. Juli 2014 gelten. Dies sei nach Auffassung der Kommission keine rückwirkende Anwendung von Rechtsnormen, vielmehr ergebe sich dieses Vorgehen aus den Leitlinien selbst (Rn. 248 der Leitlinien). Danach werden Beihilfen grundsätzlich anhand der zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung geltenden Vorschriften geprüft, es gelte jedoch die Ausnahme, dass rechtswidrige Beihilfen in Form von Ermäßigungen der finanziellen Beiträge zur Förderung erneuerbarer Energien anhand der Bestimmungen der Umweltschutz- und Energiebeihilfen-Leitlinien 2020 geprüft werden. Zudem habe jeder Staat zur Überführung der jeweiligen staatlichen Systeme an die Anforderungen der neuen Leitlinien einen so genannten „Anpassungsplan“ vorzulegen, dieser sei nach den Leitlinien selbst zu überprüfen. 

Ergebnis dieser Überprüfung war nun, dass einigen Unternehmen Teilbefreiungen gewährt worden seien, die über die im Anpassungsplan gewährten und in den Leitlinien vorgesehenen Grenzen hinausgingen. Diese zusätzlichen Ermäßigungen würden den Empfängern einen ungerechtfertigten Vorteil gegenüber Mitbewerbern in anderen europäischen Staaten verschaffen. Daher ordnete die Kommission gegenüber der Bundesrepublik Deutschland an, zur Beseitigung dieser Wettbewerbsverzerrung die europarechtswidrige Beihilfe zurückzufordern. Eine solche Rückforderung entfällt nur bei Beträgen unter 200.000 €.

Bereits gegen den Eröffnungsbeschluss des nunmehr abgeschlossenen Beihilfeprüfverfahrens hatte die Bundesrepublik Deutschland am 28. Februar vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) Klage erhoben. Nach BMWi-Mitteilung verbleibt die Bundesregierung bei ihrer von der Kommission abweichenden Rechtsauffassung und behält sich vor, diese auf dem Klageweg vor dem EuGH weiter zu verfolgen. Daneben sind auch einige Klagen von privaten Unternehmen gegen den Eröffnungsbeschluss beim EuGH anhängig. Kern all dieser Klagen ist das Argument, dass die EEG-Umlage keine Beihilfe darstelle, da sie insbesondere keine staatliche Mittel umfasse. Denn die gesamten Zahlungsflüsse der EEG-Umlage spielen sich zwischen privaten Rechtssubjekten ab, kein Geld fließe in oder stamme aus dem Staatshaushalt. Nach dem nunmehr vorliegenden Beschluss zur Beendigung des Verfahrens müssten diese Klagen wohl dahingehend umgestellt werden, dass sie sich gegen diesen Beschluss vom 25. November 2014 wenden. Unabhängig davon kann gegen diesen Beschluss Nichtigkeitsklage vor dem EuGH erhoben werden. Dies kann entweder durch die Bundesregierung erfolgen oder durch Unternehmen, soweit sie durch den Beschluss unmittelbar und individuell betroffen sind. Solche Klagen sind binnen einer Frist von zwei Monaten zu erheben. Fristbeginn ist der Zeitpunkt der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union.

II. Wie setzt Deutschland die Entscheidung der Kommission um? 

Die Entscheidung der Kommission zur Rückforderung der Beihilfe bedingt nun eine teilweise Nachzahlung der bislang nicht geleisteten EEG-Umlage auf der Grundlage des EEG 2012, also für die Jahre 2013 und 2014. Nach einer Information des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) sind rund 450 Unternehmen von den gut 2.000 Unternehmen, die insgesamt unter die BesAR fallen, betroffen. Vom Umfang her soll die Nachzahlung für alle betroffenen Unternehmen insgesamt rund 40 Mio. € betragen.

Der von einem einzelnen Unternehmen nachzuzahlende Betrag ergibt sich nach BMWi-Angaben aus der Differenz der Begrenzung der EEG-Umlage in den Jahren 2013 und 2014 auf der Grundlage des EEG 2012 gegenüber der Begrenzung der EEG-Umlage, wie sich aus den Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2020 ergibt. Ist ein Unternehmen also in diesen Jahren nach EEG 2012 stärker begünstigt worden als in den Leitlinien vorgesehen, so muss die Differenz erstattet werden. Dies soll in zwei Schritten erfolgen: In einem ersten Schritt überprüft das BAFA die Begrenzungsbescheide für die Jahre 2013 und 2014. Aufgrund der diesen Bescheiden zu Grunde liegenden Daten ermittelt das BAFA, in welchem Maße die gewährte Begünstigung die nach den Leitlinien zulässige Begünstigung überstiegen hat. Da naturgemäß zum jetzigen Zeitpunkt nur vorläufige Daten vorliegen, ergibt sich auch nur ein vorläufiger Rückzahlungsbetrag. In einem zweiten Schritt sollen auf der Grundlage des tatsächlichen Stromverbrauchs in den Jahren 2013 und 2014 der endgültige Rückzahlungsbetrag ermittelt werden. Bei Über- bzw. Unterzahlung erfolgt eine Erstattung bzw. Nachzahlung der Differenz.

Zur Berechnung der nach den Leitlinien zulässigen EEG-Umlage-Begrenzung werden die dort vorgesehenen Kriterien angewandt: Danach hat ein Unternehmen grundsätzlich - auch bei Begrenzung der EEG-Umlage - 15 % der EEG-Umlage zu zahlen. Dies wird jedoch durch das „cap“ (Begrenzung der EEG-Umlage auf 4 % der Bruttowertschöpfung des Unternehmens) und „super-cap“ (Begrenzung der EEG Umlage auf 0,5 % der Bruttowertschöpfung des Unternehmens, sofern dessen Stromkosten Intensität mindestens 20 % beträgt) begrenzt. 

Schließlich hat die Kommission eine in dem von Deutschland vorgelegten Anpassungsplan vorgesehene Begrenzung der Nachzahlung akzeptiert: Danach hat ein Unternehmen für das Jahr 2013 höchstens 125 % und für des Jahr 2014 höchstens 150 % der nach EEG 2012 für 2013 ermittelten EEG-Umlage zu zahlen. Unternehmen müssen also im Jahr 2013 maximal ein Viertel und im Jahr 2014 maximal die Hälfte des Betrages nachzahlen, der sich nach dem EEG 2012 für des Jahr 2013 an EEG-Umlage ergibt.

III. Wie setzt das BAFA die „Rückforderung“ konkret um und was kann man dagegen tun? 

Die für die Umsetzung der BesAR zuständige Behörde, das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) hatte noch am Tag der Kommissionsentscheidung, also am 25. November 2014 damit begonnen, so genannte „Teilrücknahmebescheide“ zu versenden. Mit diesen Bescheiden werden die früheren Bescheide für die Begrenzung der EEG-Umlage in den Jahren 2013 und 2014 als rechtswidrige Verwaltungsakte mit Wirkung für die Vergangenheit teilweise zurückgenommen (§ 48 VwVfG). Zudem wird ein bis auf die zweite Stelle nach dem Komma exakt angegebener Nachzahlungsbetrag gefordert. Dieser Betrag - samt Verzinsung - ist bis zum 12. Dezember 2014 an den regelverantwortlichen Übertragungsnetzbetreiber zu zahlen. Schließlich wurde die sofortige Vollziehung angeordnet (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO), einem Widerspruch gegen diesen Bescheid kommt also keine aufschiebende Wirkung zu, es ist also auch bei einem Widerspruch zunächst zu zahlen.

An diesen Bescheiden sind drei Aspekte kritisch zu sehen, auf deren Grundlage gegebenenfalls - innerhalb einer Frist von einem Monat - Widerspruch dagegen eingelegt werden kann:

Zunächst wird der Weg der Berechnung für den konkret nachgeforderten Betrag überhaupt nicht angegeben. Auch wenn das einzelne Unternehmen die Rechnung gegebenenfalls auf der Grundlage der oben ausgeführten allgemeinen BMWi-Informationen nachvollziehen kann, genügt dies nicht den verwaltungsverfahrensrechtlichen Anforderungen an die Begründung eines Bescheids (§ 39 VwVfG).

Sodann führt das BAFA aus, dass jede Berufung auf ein schutzwürdiges Vertrauen (im Sinne von § 48 Abs. 2 VwVfG) nach europarechtskonformer Auslegung ausscheide. Hier nimmt das BAFA offenbar – ohne dies im Einzelnen zu benennen – auf die Rechtsprechung des EuGH Bezug, wonach nationale Behörden keine abweichenden Feststellungen treffen dürfen, wenn die Europäische Kommission die Rückforderung einer europarechtswidrigen Beihilfe anordnet. Denn andernfalls würde dem Europarecht keine Wirksamkeit zukommen. Jedoch wäre hier zu prüfen, ob nicht doch ein schutzwürdiges Vertrauen im Einzelnen zulässig ist bzw. dies vor der Eröffnung des Beihilfeprüfverfahrens am 18. Dezember 2013 gegeben war.

Schließlich enthält der Bescheid als Besonderheit eine Verknüpfung der für die Jahre 2013 und 2014 gewährten Begrenzung der EEG-Umlage mit der nun anstehenden Begrenzung der EEG-Umlage für 2015: Danach könne eine Begrenzung der EEG-Umlage für 2015 erst erfolgen, wenn die Zahlung des - vorläufigen - Rückzahlungsbetrages (einschließlich Zinsen) an den Übertragungsnetzbetreiber erfolgt ist. Da diese Bedingung in dem Bescheid nur als „wichtiger Hinweis“ und nicht als Verfügung formuliert worden ist, hat das BAFA sie auch nicht begründet. Zwar wird nach den allgemeinen Ausführungen des BMWi damit offenbar das Ziel verfolgt, dass die nach Auffassung der Europäischen Kommission rechtswidrige Beihilfe vollständig beseitigt ist, bevor durch die neue BesAR ab dem 1. Januar 2015 eine neue Begrenzung der EEG-Umlage erfolgt und damit – folgt man der Wertung der Kommission – eine neue Beihilfe gewährt wird. Bei näherem Hinsehen erkennt man jedoch, dass hier gar keine inhaltliche Verknüpfung zwischen diesen beiden Aspekten besteht: Denn die bisherige Begrenzung der EEG-Umlage erfolgte auf Grundlage des EEG 2012, dies stellte nach Auffassung der Kommission eine rechtswidrige Beihilfe dar. Die neue Begrenzung der EEG-Umlage für das Jahr 2015 wird indes auf der Grundlage des am 1. August 2014 in Kraft getretenen EEG 2014 erteilt. Dieses neue Gesetz ist jedoch europarechtskonform auf der Grundlage der Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2020 ausgestaltet worden, die Kommission hat das EEG 2014 mit Beschluss vom 23. Juli 2014 ausdrücklich als beihilferechtlich zulässig genehmigt hat. Es ist damit nicht so, dass durch die Gewährung der neuen BesAR ein rechtswidriger Zustand perpetuiert würde, vielmehr ist dies als eine europarechtlich zulässige Beihilfe zu betrachten. So werden hier zwei voneinander unabhängige Aspekte verknüpft. Auch eine Rechtsgrundlage für die hier vorgenommene Verknüpfung oder Bedingung vermisst man.

IV. Wie geht es weiter? 

Als nächster Schritt hinsichtlich der BesAR steht der Erlass der Bescheide zur die Begrenzung der EEG Umlage für das Jahr 2015 an, was um den Jahreswechsel 2014/2015 erwartet wird. Da es sich hier um die erste Anwendung des EEG 2014 handelt, zeichnen sich viele Streitfragen im Hinblick auf die Auslegung und Anwendung des Gesetzes ab.

Im Hinblick auf die europarechtliche Frage, ob die Privilegierung von stromintensiven Unternehmen eine zulässige Beihilfe darstellt, ist dieses Verfahren zum EEG 2012 mit der vorliegenden Entscheidung zunächst abgeschlossen. Abzuwarten bleibt hier, ob eine gerichtliche Auseinandersetzung über die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Kommission erfolgen wird. Offen bleibt indes ein anderes Beihilfeprüfverfahren, nämlich das bereits am 6. März 2013 eröffnete Verfahren zu den reduzierten Netzentgelten nach § 19 StromNEV in der damals geltenden Fassung. Dieses Verfahren, welches zeitlich vor dem EEG-Beihilfeprüfverfahren eröffnet worden ist, galt lange als „kleines Geschwister“ des EEG-Verfahrens. Nach den in dem Beschluss zum EEG 2012 vorgenommenen Wertungen ist davon auszugehen, dass die Kommission den Umlage-Mechanismus der Netzentgelte und die Ausnahmen davon im Rahmen der reduzierten Netzentgelte ebenso als unzulässige Beihilfe einordnen wird. Dann würden auch hier Rückforderungen im Raume stehen, die durchaus höher als die beim EEG 2012 ausfallen könnten.



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